來源：金融時報

在防風險、嚴監管的背景下，原銀監會于2017年3月末前瞻性開展“三違反、三套利、四不當、十亂象”專項治理行動，新一階段防風險、治亂象工作就此開啟。三年多時間里，金融市場亂象有所遏制，但一些銀行保險機構公司治理仍不健全，風險管理仍然薄弱，部分領域問題屢查屢犯、屢禁不止，重大案件和風險事件時有發生。

為鞏固拓展亂象整治成果，堅決打贏防范化解金融風險攻堅戰，推動金融支持疫情防控和產業鏈協同復工復產等各項政策落到實處，6月24日，銀保監會發布《關于開展銀行業保險業市場亂象整治“回頭看”工作的通知》與《2020年銀行機構市場亂象整治“回頭看”工作要點》（以下簡稱《要點》），一是回顧過去三年治亂象成效，主要看主體責任是否落實到位、實體經濟是否真正獲益、整改措施是否嚴實有效、違法違規是否明顯遏制、合規機制是否健全管用；二是展望2020年，銀保監會從宏觀政策執行、公司治理、信貸、理財、創新業務等方面作出部署。

事實上，在三年多的時間里，銀行業治亂象循著“邊走、邊看、邊推進”的思路，監管根據宏觀經濟形勢變化，秉承防風險與穩增長相結合，實現了治亂象工作從“初見成效”到“初步遏制”到“鞏固成果”，“靶向”也更趨精準。與此同時，又在治標基礎上“入手”合規建設、加強公司治理，根除亂象生成的體制機制因素，達到治本效果，總體體現出嚴監管態勢未改變，內涵更豐富。

伴隨著經濟下行壓力加大以及疫情帶來不可忽視的影響，市場關注未來一段時間強監管的力度是否持續、節奏如何推進、整治重點在哪里，對此，《要點》給出了更為細致的答案。

“靶向”更精準

此次《要點》，銀保監會就宏觀政策執行、股權與公司治理、信貸管理、影子銀行和交叉金融業務等六大方面的17項內容提出詳細要求。大的領域與去年發布的《關于開展“鞏固治亂象成果 促進合規建設”工作的通知》類似，由此也足見在小微金融服務、影子銀行、房地產監管、公司治理等業務上，銀行業金融機構存在較多的問題。

例如，自治亂象開展以來，銀保監會就將“亂搞同業、亂加杠桿、亂做表外業務”作為治理的重中之重。如今，高風險影子銀行和交叉金融風險持續收斂。2017年以來，通過壓縮資金空轉和通道業務，累計壓縮交叉金融類高風險資產約16萬億元，資產高速虛假擴張頑疾得到糾正。不良貸款風險持續化解。三年來銀行業累計處置不良貸款4.4萬億元。高風險機構處置工作取得實質性進展，局面得到有效管控。

隨著治亂象工作的逐步推進，市場更趨合規。數據顯示，2019年銀行機構亂象整治監管檢查發現問題數量和金額均較上年減少四成。

不過，銀行業市場亂象成因復雜，整治工作具有長期性、復雜性和艱巨性，不可能一蹴而就。特別是當前國際國內形勢復雜嚴峻，行業仍然處于風險易發多發期，一些重點領域重點機構的風險及頑疾仍然存在。所以，銀保監會繼續將治亂象重點置于風險集中的領域，防范亂象回潮。

銀保監會相關負責人此前表示，今年防范化解金融風險的工作重點包括：一是穩妥處置高風險機構，壓實各方責任，全力做好協調、配合和政策指導。二是大力壓降高風險影子銀行業務，防止死灰復燃。三是持續加大不良資產處置力度，提高資產分類準確性。四是堅決落實“房住不炒”要求，持續遏制房地產金融化、泡沫化。五是對違法違規搭建的金融集團，在穩定大局的前提下，嚴肅查處違法違規行為，全力做好資產清理，追贓挽損，改革重組。六是深入推進網絡借貸專項整治，加大互聯網保險規范力度。七是繼續努力配合地方政府深化國有企業改革重組，加快經濟結構調整，化解隱性債務風險。八是有效防范化解外部沖擊風險，穩定市場預期。九是進一步彌補監管短板，加大監管科技運用，加快建設監管大數據平臺，有效提升監管能力和水平。

小微金融服務更扎實

在抗擊疫情的特殊階段，落實加強小微企業金融服務的相關政策，也是今年監管部門重點關注的領域。

這項要求主要源于2018年下半年以來服務民企小微的政策導向。盡管監管部門一再強調要求銀行執行盡職免責并出臺各種文件，但在實踐中依然存在落地難問題。

去年年底，國務院辦公廳督查室點名通報批評兩家銀行在辦理小微企業貸款中，存在搭售保險、轉嫁成本等現象。今年以來，各地銀保監局也對不少銀行機構由于涉農及小微數據虛報錯報、小微企業劃型不準、小微企業貸款績效考評指標違反監管規定等情況進行處罰。

在嚴監管、加大處罰力度的同時，小微金融政策方面也搭建了更完善的體系。去年3月，銀保監會針對小微貸款不良率出臺新規，要求將普惠型小微企業貸款不良率控制在不高于各項貸款不良率3個百分點以內，較2018年的“不超過自身各項貸款不良率2個百分點的水平”進一步放寬。今年4月，銀保監會下發《商業銀行小微企業金融服務監管評價辦法（試行）》（征求意見稿），對商業銀行小微金融服務情況進行監管評價，主要涵蓋信貸投放、體制機制建設、重點監管政策落實、產品及服務創新、監督檢查情況等。

整體來看，銀行對小微的支持力度逐年增加，成效顯著。銀行業資產增速雖然由過去的15%下降到目前的9.5%，但小微企業貸款連續增長。2020年一季度末，銀行業金融機構用于小微企業的貸款（包括小微型企業貸款、個體工商戶貸款和小微企業主貸款）余額38.9萬億元，其中單戶授信總額1000萬元及以下的普惠型小微企業貸款余額達12.6萬億元。

根據已發現的問題以及小微企業融資特征，此次《要點》涵蓋“回頭看”的內容包括，未按監管要求建立落實民營和小微企業業務績效考核機制、盡職免責制度和容錯糾錯機制；使用人民銀行普惠性再貸款再貼現資金和政策性銀行轉貸資金的小微企業貸款，未合理確定其利率定價水平，資金未真實投向小微企業；臨時性延期還本付息政策和續貸政策落實不力，未能有效滿足中小微企業合理融資需求；對受疫情影響較大行業以及有發展前景但暫時受困的企業，盲目抽貸、斷貸、壓貸；不合理收費或附加不合理貸款條件提高企業融資綜合成本；以通過融資政策便利獲得的貸款購買銀行理財產品、結構性存款、大額存單和發放委托貸款等進行資金“空轉”套利。

　關注中小銀行治理

自2017年初治亂象以來，公司治理問題一直是重中之重。其中，完善中小銀行公司治理有著更多的現實意義和緊迫性。今年以來，中小銀行信貸資產質量承壓，部分機構信用風險持續積聚，風險處置任務較重，個別機構面臨一定的流動性緊平衡壓力。對此銀保監會相關負責人稱：“當前金融體系總體健康，銀行業保險業機構的風險總體可控，但中小機構股東股權領域問題仍然突出、不規范金融創新業務仍存挑戰。”

對此，銀保監會副主席周亮表示，要嚴格審核股東資格，強化對股東特別是實際控制人“穿透式”管理，依法整治違規占用銀行資金、非法獲取銀行股權以及使用不正當手段操縱銀行經營管理的問題。

公司治理涉及銀行發展之“根本”，2018年初銀保監會發布《商業銀行股權管理暫行辦法》，2019年初《商業銀行股權托管辦法》落地，年底，《銀行保險機構公司治理監管評估辦法（試行）》出臺，同時，《中國銀保監會2020年規章立法工作計劃》中也提到今年將修訂《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》，這些無疑都夯實了公司治理的基礎。

此次《要點》對股東與股權方面提出了需要關注的內容，例如，股東資質不符合監管要求；虛假注資、循環注資、抽逃股本等“資本造假”行為；以非自有資金違規入股銀行；存在股權代持、超比例或超家數持有銀行股權等情形；公司章程未按監管要求載明銀行股東權利義務；股權登記、質押和股東資質審查等股權事務管理不符合監管要求；未按監管要求或章程規定對濫用權利的股東采取限制措施；虛增利潤向股東分紅。

另外，關聯交易和并表管理也被提及，其中包括，未按照穿透原則盡職認定關聯方；通過關聯交易向股東和其他關系人進行利益輸送；銀行集團并表管理不符合監管要求，通過內部交易隱匿風險、利益輸送、進行監管套利。

警惕影子銀行回潮

按照原定計劃，2020年是資管新規過渡期非常重要的一年。當下銀行理財業務正朝著打破剛兌、實現凈值化、嚴禁期限錯配的方向轉型，然而，疫情不僅對存量資產的處置帶來一定影響，也拖慢了理財凈值化轉型的進度，甚至有些銀行的保本理財產品不降反升。

近日，穆迪投資者服務公司在一份報告中表示，廣義影子銀行資產占名義GDP的比重從2019年底的59.5%升至2020年第一季度的60.3%。

在這種情況下，如何防止影子銀行回潮？《要點》對于理財產品劃轉等問題提出，需要關注理財業務過渡期整改不到位，未嚴格執行整改計劃，理財老產品、同業理財、保本理財產品規模反彈，存量資產整改進展緩慢；母公司向理財子公司劃轉理財產品存在產品不合規、程序不規范、利益輸送、調節風險指標等問題；理財新產品存在池化運作、投資非標資產出現期限錯配、相互調節收益、剛性兌付、投向限制性領域、凈值計量不準確、信息披露不到位、違背投資者適當性原則或違規銷售等問題；結構性存款不真實，通過設置“假結構”變相高息攬儲或進行套利。

另外在同業業務方面，《要點》提出需要關注同業融入和融出資金規模超過監管規定比例；同業業務交易對手選擇及授信管理不審慎；同業代持、互持或充當資金通道導致資金空轉；同業資金通過多層嵌套等方式違規投向限制性領域；同業業務違規接受或提供第三方擔保。

在表外業務方面，委托貸款資金來源、用途不合規；違規銷售代銷產品，代銷不合規的金融產品，違規開展為本行授信項目提供融資或承接本行表內外資產的“假代銷”業務，是監管關注的重點。

“治療”和“預防”相結合

嚴監管有力遏制了銀行業市場亂象和違法違規行為高發勢頭，不僅對實體經濟起到正面作用，也令銀行業金融機構自身良性發展，抵御風險能力加強。

近三年來，銀行業總共處置的不良貸款達到了5.8萬億元，影子銀行和交叉金融等高風險業務壓降了16萬億元，一批出問題的金融機構已經得到了有序處置。P2P的風險也大幅壓降，目前實際運營的網貸機構數量比三年前已經減少了近90%。還有一批非法集資案件得到了嚴厲查處，對有關人員也進行了懲處，金融市場秩序在不斷好轉。

不過依然需要看到，部分領域“頑疾”尚存，嚴監管不可松懈。疫情之下，銀行業的不穩定性與不確定性增加。2020年一季度末，商業銀行（法人口徑，下同）不良貸款余額2.61萬億元，較上季末增加1986億元；商業銀行不良貸款率1.91%，較上季末增長0.05個百分點。專家分析，由于存在時滯性，下半年商業銀行不良率可能出現一定增長，防風險、治亂象無疑一定程度上可以起到防患于未然的作用。

另外需要強調的是，治亂象的同時還需要落腳至銀行自身對“合規”的高度重視，這樣才能進一步完善“不能違規”的約束機制、“不敢違規”的懲戒機制和“不愿違規”的自律機制，更好實現風險從“治療”到“預防”。此前銀保監會多次強調，強內控與嚴監管相結合，壓實銀行保險機構亂象治理與合規建設的主體責任，強化各級監管機構的法治意識、規矩意識，將嚴監管長期堅持下去。

在監管部門持續推動下，銀行機構基本建立起較為明確的問責機制、標準和程序，自我糾偏的自覺性有所增強。2018年以來，銀行機構自查發現問題34.62萬個，整改率達到92%，其中2019年已完成整改發現問題的82%。合規制度建設取得進展，“合規創造效益”“合規從高層做起”的理念開始深入人心，合規文化氛圍基本形成。