專項債興起，PPP落幕？

7月7日，李響在電話里訴說著他對PPP模式的悲觀以及對專項債的厭煩。從政府跳出來的李響在經歷了四年PPP業務和一年多的專項債業務后，又轉回迷茫的時刻。

李響告訴經濟觀察報，若是沒有大的變化，才興起六年的PPP即將步入老年，而在李響眼中，專項債可能只是一個臨時的措施，比起PPP，專項債有更多的問題，比如透明度的問題，額度的問題，最大的是問題是一堆有問題的項目申請了專項債，這會形成一堆的爛尾項目。

壓垮李響對PPP的最后一點信心的是江蘇財政廳出臺的文件。7月7日晚上江蘇財政廳公布了《關于進一步提高政府和社會資本合作（PPP）項目第三方服務機構工作質量的意見》。在李響看來，這意味著在PPP的這個產業鏈上，每個人都只能做一塊，時間也拉長了，而且意味著PPP市場更加縮小了。

李響說：“許多PPP相關規范的文件，都已經到了廢止的時間，主管部門不想著趕緊出臺各種規章制度補充，卻折騰其他的。”

雖然PPP的市場在這幾年逐步萎縮，但是國家大力推動的專項債，又給了李響賺錢的機會。但在李響心理，這個錢賺的有些心虛：“PPP還有許多規章可參照，專項債呢，不能寫一句項目依據某某會議，某某講話吧。”

李響認為，PPP市場萎縮，專項債又只是一時，未來政府投融資的模式主流將會是什么，目前依然看不清楚。

專項債問題多多？

專項債的問題，已經被多為從事其相關行業的人士吐槽過。

張良是一位多年從事政府投融資和基礎設施投資業務的專業人士，2019年張良開始做專項債項目的相關業務。在他看來，專項債沒什么技術含量，主要是幫地方政府做“一案兩書”，一案是資金自求平衡方案。兩書是根據資金平衡方案，計所出的財務意見書和律所出的法律意見書。“說到底，專項債是財政兜底，哪里需要什么一案兩書。購買專項債的金融機構看中的是政府信用兜底。”張良告訴記者，就算項目收益不能平衡，也要做平衡了，不然怎么過專家會，怎么發債。

根據2016年財政印發的《地方政府專項債務預算管理辦法》，要求專項債務本金通過對應的政府性基金收入、專項收入、發行專項債券等償還。專項債務利息通過對應的政府性基金收入、專項收入償還，不得通過發行專項債券償還。

2020年兩會政府工作報告中提出2020年專項債券額度為3.76萬億元，其實用在項目中的資金還不止專項債的資金，還有特別國債的1萬億元。

政府的投資來了，李響、張良們的賺錢機會也來了。

9日，李響告訴記者，在專項債在今年剛剛開始申報的時候，他所在的省級主管部門門口經常站著一堆人，這堆人就是幫地方政府申請專項債的。“這些掮客幫地方政府運作項目，比如幫地方政府做大項目包，項目也需要10個億的資金，專項債不能全額匹配，他們就會幫地方政府將項目包做大到20億，這樣批下來10個億正好做項目。而地方政府的代價就是要把項目工程的一部分分給這些人。”

張良也告訴記者，因為專項債的項目不能全部用專項債發行，最高匹配到80%，所以地方政府為了減少自己的支出，就會故意做大項目總投資額度。例如，某項目總投資原本10億元，項目現金流能夠支撐的投融資規模為8億元，而在可研階段虛高總投資到12億元，再將項目現金流能夠支撐的投融資規模虛高至10億元，這樣即便沒有政府的配套資金，或專項債的額度不到預期，項目也有可能可以獲取足額投資。

李響提供了一個案例，在中部某地的一個項目，項目總投資接近20億元，專項債額度占了60%，當地財政局也出具了承諾函，就是專項債發行一部分，地方政府承諾將剩余的部分配齊。“沒想到的是，地方政府‘耍賴了’，雖然出具了承諾函，但是現在地方財力這么緊張，沒有資金呀，怎么匹配？”

在專項債的業務中，“講故事”是一個重要的環節。張良介紹，“講故事”就是告訴投資者，專項債項目通過項目收益可以予以平衡，但一些項目包裝的收益和項目沒有關系，比如，要做一個專項債項目，其收益來自其他地方的一塊土地。

“其實購買專項債的金融機構，看到的是財政兜底，他們哪關注項目的收益平衡。但是不平衡的話，就無法發專項債，所以就要編故事，還要講得通。”張良對經濟觀察報表示，同時對外講項目平衡，能有收益，不會形成地方政府債務的壓力。

這只是張良在整個專項債工作中的一環，后面還有很多環，比如讓他一直埋怨的專家評審制度。

張良告訴經濟觀察報，專家評審主要來自金融機構，對實際的項目建設并不一定了解。

張良表示：“我們同一個項目，送評審會，被兩個專家給出了兩個完全不同的結果。有一次，一個項目過會，專家竟然提出來，項目在建設期的利息支出沒有看到。若是有利息支出，那說明政府是違規舉債了。政府用專項債做項目，發行專項債之后屬于自有資金操作項目，何來建設期利息支出。”

張良更擔心的是操作的專項債項目未來會不會爛尾？他舉例，比如某市一年只能拿到60個億專項債。當地領導就會有選擇，是給重點項目呢，還是給大部分項目都撒點。這個時候大部分領導，會考慮要面面俱到。每個區縣分一點，這樣每個項目都只有部分的資金，大量的其他資金無法獲得，只能爛尾。省里的主管部門也會要求地方政府出臺承諾函，專項債額度之外的項目資金，需要地方政府配齊。地方政府的措施就是先出臺承諾函，把專項債額度拿到再說。

PPP落幕？

專項債的興起與PPP的規范萎縮幾乎同步。一位社會資本的人士告訴記者，這幾年PPP市場一直在萎縮，而且財承10%的額度逐漸封頂，地方政府可以操作PPP的空間也越來越少。

2020年已經過半，上述社會資本人士告訴記者，他們公司才做了一個PPP項目。

在他眼里，2020年專項債額度這么大，不應該是個常態性的東西，PPP是項目融資，才是正常市場化操作的東西。該人士表示：“PPP比專項債模式好一點，矮子里拔高個，也應該推PPP。”

李響告訴經濟觀察報，專項債相比PPP成本很低，錢很好用。很多地方覺得PPP程序繁瑣，因為有專項債，就停了PPP，而專項債的投資范圍與PPP的范圍幾近雷同，因此PPP的市場空間正在被擠壓。

李響的看法得到了另一位從事基礎設施投資咨詢人士的認可，他告訴記者，專項債對PPP起到了一定的抑制作用。這本來是不應該出現的情況，中國經濟規模大，地區的發展水平差異也大，需要多種經濟政策共同發力，靠一種經濟政策不能滿足實際需要。PPP對經濟增長的支持時間已經有5年多了，而近1年多發力的專項債在支持經濟發展的同時，卻對PPP起到了抑制作用。例如，使用專項債的項目，不能再采取PPP對資金缺口開展融資；在地方政府押寶的專項債未能及時申請下來，而PPP融資又不同步進行，導致項目推進滯后。

其次，PPP自身的問題也影響了PPP的推動。上述基礎設施投資新人士告訴記者，有些推進不順利的PPP項目影響了地方繼續推進PPP的信心。還有一些問題就是推進PPP項目的組織體系及機制不夠完善。省級等部門需要進一步考慮簡政放權，應更加關注如何指導地方政府工作，進一步明確核心責任在地方政府，PPP是地方政府的事權和財權。例如，省級部門審核項目入庫，只能審核強制性標準，開展的是符合性評審，而不能對項目價格、收益水平或從“為當地財政節省資金，降低成本”的角度，提出反對意見。目前存在省級專家評審亂象，尺度不一，專業性、公正性難以得到保障的問題。

對于PPP打擊更為嚴重的是一些重要的法律規章制度已經廢止。

2020年1月23日，財政部網站發布了《財政部關于公布廢止和失效的財政規章和規范性文件目錄（第十三批）的決定》（財政部令第103號），對截至2017年12月底發布的現行財政規章和規范性文件進行了全面清理。

在其失效的財政規范性文件目錄中，財政部關于PPP的三大文件全部在列，分別是關于印發《PPP物有所值評價指引(試行)》的通知、關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知、關于印發《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》的通知。

據經濟觀察報了解，一些新的相關文件在征求意見結束后，還在研究中，沒有出臺。

但是，在沒有規則制度的空窗期中，一些從業人士表達了擔憂，比如，李響就一直在關注操作指南什么時候出臺？ 本級國有企業能不能參與本級的PPP項目？因為他發現，現在不少縣區的PPP項目接盤的社會資本全部都是當地的平臺國企，若是像征求意見稿那樣規定，本級國企不可以做社會資本，那么該如何操作？

此外，2019年曾提出要制定 PPP條例，但在今年7月初公布的《國務院2020年立法工作計劃》中也沒有看到PPP條例的立法計劃。

更讓李響擔心的是地方財政的財力問題，他告訴記者，去年他做的業務，有80%的左右的回款，今年同期只有30%左右。近期他去地方政府要賬，發現去年同期當地賣地的基金收入15億，今年同期4000萬。在李響看來，一些PPP項目，也進入政府付費期，如果項目公司拿不到資金，就無法及時償還金融機構資金，那么整個鏈條都會出問題。

（應受訪者要求，文中李響、張良均為化名）