工業(yè)化回潮，大城市擴容欲望再起

近幾年，隨著經濟發(fā)展，不少城市尤其是大城市的發(fā)展空間受限，擴張欲望越來越強，被叫停已久的“撤縣設市”和“撤縣設區(qū)”再次回到人們的視野。今年6月以來，成都、長春、煙臺、邢臺、蕪湖、南通等城市集中掀起了新一波的“撤縣設區(qū)”熱潮。

與此同時，另一股熱潮也在國內興起，那就是大城市尤其是新一線城市的再工業(yè)化，或者說是制造業(yè)回流。眾所周知，作為實體經濟的重要組成部分，制造業(yè)是一個國家和城市的核心競爭力所在。這些年，歐美等國家回歸制造業(yè)的邏輯也在于此。

2018年，國家發(fā)改委進一步明確“撤縣設區(qū)”和“撤縣設市”是新型城鎮(zhèn)化的建設方向。再工業(yè)化在一定程度上再一次推進了城鎮(zhèn)化，而“撤縣設區(qū)”和“撤縣設市”事實上也解決了大城市再工業(yè)化、或者說產業(yè)重新布局中的土地空間難題。

歐美的制造業(yè)回流現(xiàn)象

“再工業(yè)化”并非一個新概念。早在上世紀70年代，“再工業(yè)化”是針對德國魯爾地區(qū)、法國洛林地區(qū)、美國東北部地區(qū)和日本九州地區(qū)等重工業(yè)基地改造問題提出的。2008年國際金融危機爆發(fā)之后，各國都開始反思“經濟虛擬化”和“產業(yè)空心化”帶來的問題，紛紛啟動了“再制造業(yè)化”的進程。

德國最早提出了“工業(yè)4.0”計劃，希望引領第四次工業(yè)革命，繼續(xù)讓德國制造業(yè)在全球保持領先優(yōu)勢；法國則提出了“新工業(yè)34項計劃”應對新工業(yè)革命的挑戰(zhàn)；中國也將制造業(yè)發(fā)展上升到了國家戰(zhàn)略。

此前，通過兩次世界大戰(zhàn)，美國成為世界制造業(yè)的中心，而到上世紀70年代，制造業(yè)的接力棒開始傳到了日本，而后又傳到了中國，如今，又出現(xiàn)了往東南亞地區(qū)轉移的現(xiàn)象。美國工廠持續(xù)的“出國熱”，使得本國制造業(yè)生態(tài)平衡遭到破壞。

數(shù)據(jù)顯示，自2000年到2010年間，大約有六萬家美國工廠倒閉；制造業(yè)在職人員數(shù)量從1700萬減少到1100萬。不少人以為，美國只要守住高科技產品在本國生產，哪怕將傳統(tǒng)制造業(yè)工廠全部轉移到國外，也不會影響國家的整體經濟。

這種觀點長期以來支配了美國的產業(yè)政策，造成的殘酷現(xiàn)實是：高科技陣地自身也在新世紀到來之際悄然丟失。來自美國的統(tǒng)計結果顯示：美國高科技產品在2001年開始進入貿易逆差。

于是，在2009年，美國先后發(fā)布了“美國制造業(yè)復興法案”、“先進制造業(yè)伙伴計劃”、“先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略”以及“制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡計劃”以支持制造業(yè)發(fā)展。消費品巨頭佳頓，耳機生產商SleekAudio、玩具生產商Wham-O以及福特公司等企業(yè)紛紛回到美國本土。

《紐約時報》也報道了同樣的現(xiàn)象，一些美企已經采取了一些措施把制造業(yè)工作崗位轉回到美國本土，如星巴克、GE等公司。而2020年的疫情發(fā)生之后，美方就號召制造業(yè)回流，鼓勵美國企業(yè)回國發(fā)展，并計劃拿出至少2萬億美元進行刺激。

制造業(yè)為何成為國家經濟之命脈？主要有以下幾個原因：首先，衡量其對一國宏觀經濟的直接影響力，制造業(yè)可謂舉足輕重；其次，制造業(yè)對國家的投資回報率達289%，其他行業(yè)難與之比肩；第三，在拉動就業(yè)上，制造業(yè)有強大的崗位倍增系數(shù)；第四，制造業(yè)能孵化創(chuàng)新，創(chuàng)新則推動未來的GDP。

大城市的再工業(yè)化欲望

改革開放幾十年，中國經濟的確獲得了巨大成就，但中國的工業(yè)化還遠遠沒有完成。然而，我們的“去工業(yè)化”趨向在過去十來年非常明顯。

數(shù)據(jù)顯示，從工業(yè)化率即工業(yè)增加值占GDP的比重由上升轉變?yōu)橄陆档捻旤c年份來看，東部地區(qū)是2006年開始下降，東北地區(qū)從2008年開始下降，中西部地區(qū)從2011年開始下降。這都是不好的現(xiàn)象。

今年開始，越來越多的新一線城市開始重啟工業(yè)化路徑。6月22日，濟南市政府召開常務會議，提出加快推進制造業(yè)高質量發(fā)展。這是時隔15年，濟南再度發(fā)出“工業(yè)強市”的號召。一個月前，南京首次將工業(yè)列進各城區(qū)考核，這也是10年來的第一次。

長期以來，工業(yè)和服務業(yè)是經濟發(fā)展的兩大主力，自2013年中國的第三產業(yè)占GDP比重首次超過二產后，服務業(yè)逐漸成為各地經濟發(fā)展的重心，并被視為經濟結構優(yōu)化的象征性指標。城市的產業(yè)發(fā)展方向也逐步朝著第三產業(yè)的提升而去。

但這兩年開始，風向開始有了變化，西安是一個典型的案例。西安經濟一直處于全國20-25名之間，最重要的原因，就是制造業(yè)的相對落后。僅看GDP排在西安前面的泉州、東莞和南通就可發(fā)現(xiàn)，這幾座城市雖為地級市，但制造業(yè)都特別發(fā)達。

一直以來，帶動西安經濟發(fā)展的主要是第三產業(yè)。西安2019年的數(shù)據(jù)顯示，三次產業(yè)構成為3.0∶34.0∶63.0。與北上廣深等城市第三產業(yè)比重高的原因不同，這些城市是經過了工業(yè)化之后的良性發(fā)展，而西安顯然不是。

過去幾年，同處西部地區(qū)的成都早就提出了“再工業(yè)化”的發(fā)展路線，用第二產業(yè)拉動區(qū)域經濟的發(fā)展。中部地區(qū)的鄭州則強化制造業(yè)，以帶動經濟向前。事實上，西安同樣需要這樣的“再工業(yè)化”，之前顯然過早地進入了“去工業(yè)化”階段。

西安統(tǒng)計局的一篇文章提到：“截至目前，全市僅8家企業(yè)產值過百億，數(shù)量嚴重不足。從體量上看，8家企業(yè)合計產值近2000億元，趕不上鄭州富士康一家企業(yè)年產值”。從引進三星、華為、中興、比亞迪(83.000, -5.99, -6.73%)開始，西安也走向了“再工業(yè)化”之路。

杭州也是如此。2019年，杭州提出“新制造業(yè)計劃”，首次將數(shù)字經濟和制造業(yè)列為高質量發(fā)展的“雙引擎”。十年前，杭州提出把服務業(yè)打造成為“首位經濟”。人們都很好奇，為什么以電商為核心的三產大市杭州，要重新向制造業(yè)進軍？

數(shù)據(jù)顯示，2019年杭州市的三產比重已達到66.2%，但制造業(yè)卻成為一大短板，2019年制造業(yè)投資僅增長了3.0%。杭州變化的背后還有一個大背景，就是在2008年國際金融危機后，虛擬經濟過度發(fā)展很容易造成經濟不穩(wěn)定。

因此，現(xiàn)在一些新一線城市提出發(fā)展制造業(yè)，或者說所謂的再工業(yè)化，實際上是在補短板。

擴容帶來產業(yè)空間優(yōu)化

所謂城市“擴容”，一般通過“撤縣設區(qū)”來完成，即將縣或縣級市轉變?yōu)槭休爡^(qū)，這樣一來，此前相對獨立的縣域便可納入市管轄，統(tǒng)籌發(fā)展。這使得城市有了更大產業(yè)發(fā)展空間，增強城市綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。

除了撤縣設區(qū)，還有像濟南合并萊蕪這樣的方式。大城市行政區(qū)劃調整，除了能夠掃除城市間一體化的障礙之外，更大的益處是獲得了更多的城市發(fā)展空間和人口規(guī)模。這有利于產業(yè)的轉型升級和布局優(yōu)化，從而讓城市做大做強，發(fā)揮其帶動及輻射作用。

這種區(qū)劃調整的效應是立竿見影的。比如安徽省會合肥，在將巢湖部分區(qū)域納入囊中之后的五年里，其經濟發(fā)展走上了快車道，經濟總量排名完成了對8座省會城市的連續(xù)“超車”，2016年便成為省會城市十強。

新一輪的城市空間調整來臨。而助力優(yōu)化區(qū)域空間結構、培育和提升中心城市功能的區(qū)劃調整改革，其方向至少有兩個：一是對于那些因發(fā)展空間受限、抑制了中心城市發(fā)展的，可以采取撤縣設區(qū)或合并的方式。二是對于過去在“地改市熱”中升格的地級市，因其并不具備區(qū)域中心城市功能，既帶不動鄉(xiāng)更帶不動縣，就需要通過改為縣級市或新增地級市的方式來實現(xiàn)調整。

當然，再工業(yè)化或者說制造業(yè)回流所需要的產業(yè)空間，并非簡單的擴大城市規(guī)模就能化解。在做大增量之外，優(yōu)化結構性短板同樣關鍵。

因此，需要警惕的是，工業(yè)重回新一線城市，重回主城區(qū)，或者說新一線城市再工業(yè)化，并不是要把服裝、玩具等傳統(tǒng)產業(yè)重新搬回新一線城市，而是要發(fā)展新興的、高端的現(xiàn)代都市工業(yè)。比如，西安提出的打造“硬科技之都”。

事實上，美國所指的“再工業(yè)化”，也絕不是簡單的“實業(yè)回歸”，而是在二次工業(yè)化基礎上的三次工業(yè)化，實質是以高新技術為依托，發(fā)展高附加值的制造業(yè)，如先進制造技術、新能源、環(huán)保、信息等新興產業(yè)，從而重新?lián)碛袕姶蟾偁幜Φ男鹿I(yè)體系。

比如美國的洛杉磯，它的制造業(yè)回流就是通過中心城區(qū)的“再工業(yè)化”和外圍城區(qū)的“工業(yè)分散化”兩種形式，重構城市產業(yè)空間。其中，“再工業(yè)化”是在市中心復興設計和時裝產業(yè)以及電影等娛樂技術型工業(yè)；“工業(yè)分散化”則是依托城市發(fā)展軸線，在郊區(qū)出現(xiàn)的“工業(yè)走廊”和新城或衛(wèi)星城形成的工業(yè)集聚區(qū)。

在中國，類似洛杉磯這種產業(yè)空間的挪移，顯然是需要在更高層級的行政體系下才能完成的。而“撤縣設區(qū)”就幫助完成了這種行政體系的架構，從而利于產業(yè)空間新的規(guī)劃布局。

（作者為中制智庫研究院副院長）